правовые АСПЕКТЫ СВОБОДЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ

В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Специальное сообщение для Совещания ОБСЕ по Человеческому Измерению

Варшава, 13 октября 2004

Свобода объединения гарантируется статьей 23 Конституции Республики Казахстан (РК): «1. Граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений. Деятельность общественных объединений регулируется законом. 2. Военнослужащие, работники органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судьи не должны состоять в партиях, профессиональных союзах, выступать в поддержку какой-либо политической партии.»

Конституция гарантирует также необходимые составляющие свободы объединения:

пункт 3 Статьи 18 – обязанность общественных объединений    обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации;  пункт 1 Статьи 19 – право каждого  определять и указывать или не указывать свою национальную, партийную и религиозную принадлежность;  пункт 3 статьи 20 – запрет на пропаганду или агитацию насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия.

Свобода объединения в Казахстане регулируется законами:

- Гражданский Кодекс РК (Общая часть) , введен в действие с 1марта 1995 года

- Уголовный кодекс РК от 16 июля 1997 года

-  Кодекс РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 года 

- Закон РК «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» от 15 января 1992 года

- Закон Республики Казахстан «О профессиональных союзах» от 9 апреля 1993 года 

- Закон РК «О государственной регистрации юридических  лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» от 17 апреля 1995 года

- Указ Президента РК, имеющий силу закона от 17 марта 1995 года № 2126 «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан»

- Закон РК «Об общественных объединениях» от 31 мая 1996 года

- Закон РК «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 года

- Закон РК «О политических партиях» от 15 июля 2002 года 

Производные (подзаконные) акты, регулирующие свободу объединения:

- постановление Кабинета Министров РК от 14 апреля 1992 года N 327 «Об утверждении Правил регистрации уставов (положений) религиозных объединений и о признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Казахстан»;

 - приказ Комитета Регистрационной Службы Министерства Юстиции РК № 66 «Об утверждении Правил государственной регистрации юридических лиц» от 23 апреля 1999 года;

Конституция РК не относит свободу объединения к числу прав и свобод, которые не подлежат ограничению ни в каких случаях (пункт 3 статьи 39 Конституции), и позволяет ее ограничение «только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения».

Статьи 5, 6 и 7 Закона Республики Казахстан «О военном положении» от 5 марта 2003 года в период военного положения предусматривают меры ограничения свободы объединения, включая:  запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, забастовок;  установление контроля за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их для нужд обороны, а также ограничение их деятельности;  введение военной цензуры; запрещение или ограничение выезда граждан Республики Казахстан за границу;  иные меры, необходимые для обеспечения военного положения в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан; пресечение деятельности … общественных и религиозных объединений, иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительные органы и органы военного управления имеют достоверные сведения о том, что их деятельность направлена на подрыв обороны и безопасности Республики Казахстан.

Свобода объединения может быть ограничена и в период  действия чрезвычайного положения Статьи 15 и 16 Закона Республики Казахстан «О чрезвычайном положении» от 8 февраля 2003 года предусматривают меры ограничения, включая:  запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований, а также зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности юридических лиц; введение комендантского часа; осуществление контроля за средствами массовой информации посредством запросов обязательных экземпляров печатных изданий и материалов радио- и телепередач; приостановление или прекращение в установленном законодательством Республики Казахстан порядке деятельности политических партий и общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;  ограничение или запрещение использования копировально-множительной техники, радио- и телепередающей аппаратуры, аудио- и видеозаписывающей техники, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств;  установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности физических и юридических лиц, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

Национальное законодательство Республики Казахстан не содержит юридического понятия «НПО (неправительственные организации)».  Статья 34 Гражданского Кодекса РК содержит понятие «некоммерческой организации» - «организация, не имеющая извлечение дохода в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученный чистый доход между участниками».

Для создания общественного объединения в форме юридического лица   необходимо провести учредительное собрание 10 граждан-инициаторов, утвердить устав, уплатить сбор за государственную регистрацию и представить установленный законодательством пакет учредительных документов на регистрацию в органы Министерства Юстиции.

Статья 4 Закона РК «О некоммерческих организациях» устанавливает цели деятельности некоммерческих организаций, которые должны быть отражены в ее уставе: социальные, культурные, научные, образовательные, благотворительные, управленческие; защита прав, законных интересов граждан и организаций; разрешение споров и конфликтов; удовлетворение духовных и иных потребностей граждан; охрана здоровья граждан, охрана окружающей среды, развитие физической культуры и спорта; оказание юридической помощи, а также другие цели, направленные на обеспечение общественных благ и благ своих членов (участников).

Членские организации могут объединять либо только физических лиц, либо только юридических лиц. Смешанное членство не допускается (такого ограничения для  коммерческих организаций не существует).

Объединения физических лиц, включая политические партии, регистрируются в форме общественных объединений («ОО»). Для  создания ОО необходимо иметь не менее 10 инициаторов – граждан РК. Иностранцы и лица без гражданства могут быть членами ОО (кроме политических партий), если это предусматривается его уставом.   Политическая  партия для регистрации должна иметь не менее пятидесяти тысяч членов.

Закон устанавливает обязательные требования к содержанию устава общественного объединения:  наименование, предмет и цели деятельности общественного объединения;  членство (участие), условие и порядок приобретения и утраты членства, права и обязанности членов (участников) общественного объединения;  организационную структуру общественного объединения, правовое положение структурных подразделений (филиалов и представительств) и территорию, в пределах которой ОО осуществляет свою деятельность;  порядок формирования, компетенцию и сроки полномочий руководящих органов, местонахождение постоянно действующего руководящего органа общественного объединения; источники формирования денежных средств и иного имущества общественного объединения, права общественного объединения и его структурных подразделений (филиалов и представительств) по управлению имуществом;  порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;  порядок реорганизации и ликвидации общественного объединения, судьбу имущества общественного объединения в случае ликвидации. В уставе могут предусматриваться и иные положения, относящиеся к деятельности общественного объединения, не противоречащие законодательству Республики Казахстан. Принятие устава, внесение в него изменений и дополнений закон относит к исключительной компетенции высшего органа общественного объединения - съезда (конференции, собрания). Соответственно закон устанавливает требования к обязательной информации, которая должна содержаться в уставе политической партии.

Законодательство РК не содержит прямого запрета на деятельность некоммерческих организаций (НКО) без регистрации (без получения статуса юридического лица). Однако такой запрет установлен в отношении общественных объединений, как  отдельной организационно-правовой формы некоммерческих организаций.  То есть собственно создание общественного объединения без регистрации возможно, но любая его деятельность будет незаконной. В то же время граждане могут осуществлять совместную деятельность, в том числе некоммерческую, по договору гражданско-правовых отношений на основании положений ГК РК о свободе договора.

Информация о процедуре создания НПО доступна и понятна. Существует специальный нормативный акт - Приказ Комитета Регистрационной Службы Министерства Юстиции РК № 66 «Об утверждении Правил государственной регистрации юридических лиц» от 23 апреля 1999 года, в котором подробно и понятно изложены все требования к документам, предоставляемым для государственной регистрации, а также сама процедура регистрации юридических лиц в РК.

В РК установлен разрешительный порядок регистрации юридических лиц. Он предусматривает обязанность государства зарегистрировать организацию, если ее учредители выполнили все соответствующие требования законодательства, предъявляемые к созданию такой организации. Государственная регистрация юридических лиц включает в себя проверку соответствия учредительных документов создаваемых юридических лиц законам РК, выдачу им свидетельства о государственной регистрации установленного образца с присвоением регистрационного номера, занесение сведений о юридических лицах в Регистр. Регистрирующие органы имеют право истребовать или получать доступ к документам политической партии и ее структурных подразделений (филиалов и представительств), подтверждающим наличие необходимого числа членов политической партии.     Государственной регистрации подлежат все юридические лица, создаваемые на территории  РК. Срок государственной регистрации для общественных объединений  – 10 рабочих дней, для всех остальных НПО – 15 календарных дней.

За государственную регистрацию взимается сбор в размере 20-кратного месячного расчетного показателя (МРП) – около     135 долларов США.  Для детских и молодежных общественных объединений, а также общественных объединений инвалидов, их филиалов и представительств установлен льготный размер сбора – двукратный МРП.

Сведения о юридических лицах, содержащиеся в Едином государственном реестре не отнесены к государственным секретам или к сведениям, предназначенным для служебного использования, поэтому любой гражданин может обратиться с запросом в отношении этих сведений, оплатив установленную плату за такую услугу - 31 тенге (от 0.13 до 0.23 доллара США) за одно юридическое лицо. 

Юридическому лицу может быть отказано в регистрации  в случаях:  нарушения установленного законом порядка образования юридического лица;  несоответствия его учредительных документов законам РК; наличия у учредителя юридического лица задолженности по налогам, сборам и другим обязательным платежам в бюджет, или несогласия антимонопольного органа. При этом регистрирующий орган  в письменном виде выдает ему мотивированный отказ, со ссылкой на несоответствие конкретному закону. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суде.

Для создания обособленного подразделения юридического лица (филиала или представительство) необходимо осуществить его учетную регистрацию, порядок которой определен законом. Документы иностранного юридического лица, создающего филиал (представительство), представляются с нотариально заверенным переводом на государственный и русский языки. Без учетной регистрации обособленное подразделение юридического лица (филиал, представительство) не сможет открыть отдельный банковский счет и платить местные налоги по месту нахождения.

Любое юридическое лицо (в том числе и НПО) подлежит перерегистрации в случае изменения наименования, либо в случае уменьшения размера уставного фонда, указанного в уставе. Кроме того, юридические лица некоторых организационно-правовых форм могут проходить перерегистрацию в связи с существенным изменением законодательства, регулирующего создание и деятельность таких юридических лиц. Например,  закон о политических партиях 2002 года установил новые требования в отношении минимального числа членов в политической партии, и все зарегистрированные политические партии должны были в течение 6 месяцев пройти  перерегистрацию или ликвидироваться.

Законодательство Казахстана не предусматривает специальных полномочий для каких-либо государственных органов в отношении проверки деятельности НПО и не предусматривает для них каких-либо специальных видов проверки. НПО может подвергаться всем проверкам,  предусмотренным для любых юридических лиц, зарегистрированных  в Казахстане:  органы прокуратуры;  налоговый комитет;  органы государственной противопожарной службы; комитет государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения;  органы государственной инспекции труда (Министерства труда и социальной защиты);  органы внутренних дел (полиция);  инспекторы Министерства охраны окружающей среды;  финансовая полиция (в рамках производства по уголовным делам). Некоторые аспекты деятельности НПО могут проверять и другие государственные органы в пределах своей компетенции: Министерство юстиции (если НПО имеет лицензию на оказание юридически услуг, не связанных  с адвокатской деятельностью); Министерство образования (если НПО имеет лицензию на образовательную деятельность); Министерство здравоохранения (если НПО имеет лицензию на оказание медицинских услуг); Министерство труда и социальной защиты (если НПО является специализированной организацией инвалидов); Агентство по государственным закупкам (если НПО получало государственные средства по договорам государственных закупок) и другие. 

Пункт 4 статьи 5 Конституции РК запрещает «финансирование политических партий и профессиональных союзов иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями». Для организаций других организационно-правовых форм такой запрет не предусмотрен. Для получателей грантов, определяемых как получение средств из-за рубежа,  установлены значительные налоговые льготы.

Налоговое законодательство предоставляет для НПО и другие льготы: освобождение от уплаты социального налога, корпоративного подоходного налога,  налога на добавленную стоимость (НДС), в том числе НДС на импорт; возврат НДС, уплаченного по товарам (работам, услугам), приобретаемым за счет средств гранта;  льготная ставка (в 10 раз меньше базовой) налогообложения по налогу на имущество и по земельному налогу. При этом льготы по освобождению от социального налога распространяются только на получателей грантов. Понятие «грант» определено в статье 10 Налогового Кодекса РК следующим образом: «грант - имущество, предоставляемое на безвозмездной основе государствами, правительствами государств; международными и государственными организациями, зарубежными неправительственными общественными организациями и фондами, чья деятельность носит благотворительный и международный характер и не противоречит Конституции Республики Казахстан, включенными в перечень, устанавливаемый Правительством Республики Казахстан по заключению государственных органов, Республике Казахстан, Правительству Республики Казахстан, юридическим лицам, а также физическим лицам; иностранцами и лицами без гражданства Республике Казахстан и Правительству Республики Казахстан для достижения определенных целей (задач)». Перечень международных и государственных организаций, зарубежных неправительственных общественных организаций и фондов, предоставляющих гранты, установлен Постановлением Правительства № 1753 Республики Казахстан от 28 декабря 2001 года «Об утверждении Перечня международных и государственных организаций, зарубежных неправительственных общественных организаций и фондов, предоставляющих гранты». В реальности наиболее спорным моментом в правоприменительной практике в отношении указанной льготы является отсутствие однозначного понимания налоговыми органами понятия «по линии государств, правительств государств и международных организаций», а также какие документы являются надлежащим доказательством наличия/применимости указанной линии.

Как и все другие юридические лица, НПО обязаны предоставлять ежеквартальные и годовые отчеты в налоговые органы и в органы государственной статистики в соответствии с утвержденными формами. 

Деятельность  НПО может быть приостановлена в соответствии со Статьей 42 Закона «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 года,  решением суда по представлению прокуратуры в случаях нарушения Конституции и законодательства Республики Казахстан или неоднократного совершения некоммерческой организацией действий, выходящих за пределы предмета и целей деятельности, определенных ее уставом (на срок от трех до шести месяцев).  В том же порядке и на тех же основаниях может быть приостановлена деятельность общественного объединения, в соответствии со статьей 23 Закона «Об общественных объединениях» от 31 мая 1996 года.

На время приостановления деятельности НПО запрещается: заниматься деятельностью, предусмотренной учредительными документами; пользоваться банковскими счетами (за исключением расчетов по трудовым договорам, возмещения убытков, причиненных в результате ее деятельности, и уплаты штрафов. НПО в форме общественного объединения  на этот период также запрещается  «пользоваться всеми средствами массовой информации, вести агитацию и пропаганду, проводить митинги, демонстрации и другие массовые мероприятия, принимать участие в выборах». 

Если в течение установленного срока приостановления деятельности НПО устраняет нарушения, послужившие основанием приостановления ее деятельности, то после окончания указанного срока она возобновляет свою деятельность. В случае неустранения НПО нарушений органы прокуратуры вправе обратиться в суд с заявлением о ее ликвидации.  Суд, принявший решение о приостановлении деятельности НПО,  по ходатайству НПО, вправе досрочно снять это ограничение в связи с устранением нарушения.

Деятельность общественных объединений может быть приостановлена также на основании статьи 21 Закона РК «О борьбе с терроризмом» от 13 июля 1999 года: «По представлению Генерального прокурора Республики Казахстан в соответствии с законодательством Республики Казахстан на территории Казахстана приостанавливается деятельность общественного объединения или международной организации, осуществляющих террористическую деятельность. При ликвидации по решению суда общественного объединения, признанного террористическим, принадлежащее ему имущество конфискуется и обращается в доход государства.

В случае признания судом международной организации террористической запрещается деятельность данной организации на территории республики, а ее отделения (филиалы) ликвидируются, принадлежащее им имущество и имущество указанной международной организации конфискуются и обращаются в доход государства.»

В дополнение к исковому производству о приостановлении и прекращении деятельности НПО,  статьи 53, 374 и 723 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года (КоАП РК)   устанавливают административное наказание в виде приостановления либо запрещения деятельности юридического лица. При  этом  возможность применения такого административного взыскания к НПО ограничена только организациями, учрежденными в организационно-правовой форме общественного объединения.

Хотя в Казахстане нет никаких нормативных положений, регулирующих процесс участия НПО в разработке проектов законов и других нормативных актов, влияющих на их статус, в последние годы такое участие практикуется, но не носит обязательного характера.

Жангазы Кунсеркин,  юрист АХК