Анализ основных проблем Проекта Закона РК
«О государственном социальном заказе»
22 января 2004 года
Настоящий анализ подготовлен
Международным Центром Некоммерческого Права (ICNL)
в рамках Программы поддержки инициатив гражданского общества,
которую ICNL осуществляет в сотрудничестве с Каунтерпарт Интернэшнл
при финансовой поддержке Агентства по Международному Развитию США.
Международный Центр Некоммерческого Права (International Center for Not-for-Profit Law, ICNL) является международной неправительственной организацией, занимающейся исследованиями, просветительством и оказанием технической помощи и иных услуг по вопросам создания и совершенствования законодательства, затрагивающего некоммерческий сектор во всем мире.
ICNL надеется, что настоящий Анализ будет полезен всем заинтересованным организациям, участвующим в обсуждении Проекта Закона РК «О государственном социальном заказе», текст которого был распространен Министерством информации Республики Казахстан 14-15 января 2004 года.
ICNL готов предоставить техническую юридическую помощь в разработке поправок в действующее законодательство Республики Казахстан о государственных закупках и надеется, что его рекомендации и предоставленные примеры мировой практики будут полезны разработчикам такого законодательства и помогут в процессе совершенствования законодательства Республики Казахстан (далее «РК»).
Основные проблемы Проекта Закона РК «О государственном социальном заказе»
1. Законопроект не решает проблем, существующих в регулировании государственных закупок услуг в социальной сфере в РК, и создает ряд новых проблем, которые еще более ухудшат регулирование государственных закупок услуг в социальной сфере, поскольку он вступает в противоречие с законодательством о государственных закупках.
В частности:
а) Законопроект, как и Закон о государственных закупках не содержит критериев оценки потенциальных поставщиков услуг (есть лишь критерии для оценки поставщиков товаров).
б) При определении победителя конкурса на закупку услуг используется критерий наименьшей цены, который не учитывает неценовых факторов, например, таких как качество услуг, соотношение цена/качество услуг, квалификация поставщика услуг, его репутация, опыт предоставления подобных услуг, и т. п.
в) Законопроектом не рассматривается, а законодательством о государственных закупках запрещается участие в конкурсе консорциумов (простых товариществ), что делает невозможным проводить комплексные проекты при взаимодействии нескольких организаций, каждая из которых вносит свой специфический профессиональный вклад в достижение общего результата.
г) Закон о государственных закупках устанавливает требование об обеспечении конкурсной заявки (3 % от стоимости договора государственных закупок) и об обеспечении исполнения договора государственных закупок (до 5 % от стоимости договора) по существу являющееся «имущественным цензом», который большинство НКО не в состоянии преодолеть. Хотя требование об обеспечении конкурсной заявки и отменено в Законопроекте, тем не менее, требование об обеспечении исполнения договора осталось неизменным, что в итоге не меняет ситуацию.
д) Установленные в Законе о государственных закупках механизмы закупок не учитывают специфики закупок услуг в социальной сфере и требуют модификации и дополнения специальными процедурами, например, методом последовательных переговоров, разработанном в Типовом Законе ЮНСИТРАЛ о государственных закупках.
При этом:
е) Законопроект устанавливает, что закупки социальных услуг будут проводиться исключительно через открытый одноэтапный конкурс и вышеназванной специфики не предусматривает.
ж) Законопроект нарушает принцип добросовестной конкуренции между всеми потенциальными поставщиками, поскольку исключает коммерческие организации и частных лиц из перечня потенциальных поставщиков.
з) Законопроект вводит в законодательство РК термин «неправительственная организация» (НПО), против введения которого протестовало значительное количество НПО и чья позиция была поддержана Президентом РК на Гражданском Форуме в октябре 2003 г. Критерии отнесения организаций к числу НПО размыты, а правовые последствия присвоения статуса «НПО», как и сам механизм закрепления и утраты статуса «НПО» не определены.
2. Проект Закона о государственном социальном заказе (далее «Законопроект») был разработан в нарушение требований, установленных Правилами организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года и Регламентом Правительства Республики Казахстан, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300. В частности:
а) Нет ясного и понятного обоснования необходимости разработки Законопроекта (а именно почему необходимо принимать новый закон, а не улучшать существующие).
б) Предмет регулирования Законопроекта дублирует предмет Закона о государственных закупках, поскольку государственный социальный заказ является частным случаем государственных закупок. В Законопроекте отсутствуют особенности сферы регулирования по сравнению с Законом о государственных закупках. Предмет регулирования в Законопроекте определен не четко («поддержка иных общественных инициатив, не противоречащих законодательству РК»).
в) Нет анализа правовых и социально-экономических последствий в случае принятия Законопроекта.
г) Рекомендации экспертов и участников гражданского общества в процессе разработки Законопроекта, в том числе международный опыт по вопросам финансовых взаимоотношений государства и некоммерческого сектора игнорировались.
Выводы:
Законопроект не разрешает проблем, препятствующих эффективным государственным закупкам в социальной сфере, и не предлагает внесение необходимых изменений в действующие нормативно-правовые акты для улучшения регулирования государственных закупок в социальной сфере. Его принятие приведет к противоречиям с действующим Законом о государственных закупках. При этом именно законодательство о государственных закупках сегодня нуждается в существенной доработке с целью учета специфики закупок услуг в социальной сфере с необходимостью обеспечения реального (а не формального) равенства некоммерческих организаций по сравнению с коммерческими.
Как неоднократно указывали казахстанские и международные эксперты, Законопроект в представленном виде имеет большое количество серьезных проблем и не подлежит переработке. Для того чтобы реально улучшить систему государственных закупок в социальной сфере с обеспечением широкого участия НКО в таких закупках, прежде всего, необходимо разработать и принять соответствующие изменения в положения действующих законодательных актов в РК, в том числе в Бюджетный Кодекс и Закон «О государственных закупках».