«Троянские кони» в законе

Пакты и факты

Спустя 12 лет после приобретения независимости, Республика Казахстан наконец присоединилась к двум Генеральным Пактам ООН по правам человека – Пакту о Гражданских и Политических Правах и Пакту об Экономических, Социальных и Культурных Правах. Присоединилась последней из всех республик бывшего Советского Союза, в том числе значительно позже Узбекистана и Туркменистана. Правда, Пакты пока еще не ратифицированы Парламентом, но будем надеяться, что процесс ратификации не затянется еще на десяток лет.

Правозащитные организации все эти годы настойчиво добивались, чтобы Казахстан присоединился к Пактам ООН и ратифицировал их. Дело в том, что Конституция РК признает приоритет международных договоров перед национальными законами и их непосредственное применение лишь в том случае, если они ратифицированы (статья 4, часть 3). Поэтому все призывы соблюдать общепризнанные международные стандарты в сфере прав и свобод человека до сих пор оставались лишь призывами повара к коту Ваське из известной басни Крылова. Ратификация же Пактов ООН означает, что государство обязано привести свое национальное законодательство в соответствие с ними. Поэтому логично предполагать, что уже сам факт присоединения к Пактам станет мощным стимулом к началу действительного реформирования национального законодательства в сфере прав и свобод человека.

Однако уже первые шесть месяцев после выхода соответствующего Указа президента от 17 ноября 2003 г. наводят на некоторые размышления об искренности заявленных намерений. Наиболее яркие и известные примеры – отчаянное «продавливание» нового закона о СМИ, в конечном итоге «забракованного» Конституционным Советом, и принятие закона о выборах, содержащего достаточное количество «подводных камней», вроде электронного голосования. И сегодня на рассмотрение парламента представлено несколько законопроектов, напрямую затрагивающих права и свободы человека и вопиюще противоречащих тем самым международным нормам, которые Республика Казахстан обязана соблюдать теперь уже и по факту присоединения к Генеральным Пактам ООН.

Для примера рассмотрим один из них, затрагивающий такое важное гражданское право, как свобода объединения (в международном праве оно понимается как свобода ассоциации - статья 22 Международного Пакта ООН о Гражданских и Политических Правах). В национальном законодательстве РК право на свободу объединения гарантируется статьей 23 Конституции РК и регулируется Гражданским Кодексом и специальными законами «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях». В смысле соответствия международным нормам здесь имеется немало вопросов, и логично было бы начать хотя бы с попыток эти вопросы снять. Но это смотря какая логика. После того, как «с треском» провалилась попытка еще более ужесточить законодательство об общественных объединениях («драконовский» законопроект «О неправительственных организациях» был отозван президентом в октябре 2003 года), правительство разработало и представило в парламент проект нового закона – «О государственном социальном заказе».

Если нельзя, но хочется, то можно

Заявленная цель нового закона из десяти статей на первый взгляд выглядит заманчиво: государство обратилось лицом к «третьему сектору» и решило оказать ему поддержку путем так называемого «государственного социального заказа», то есть передать «социально ориентированным» неправительственным организациям некоторую часть своих функций в социальной сфере: охрана окружающей среды, поддержка детских и молодежных инициатив, помощь детям-сиротам, охрана здоровья граждан, содействие в трудоустройстве, укрепление общественного согласия и т.д. - всего 13 сфер деятельности, плюс «иные социально значимые направления, не противоречащие законодательству Республики Казахстан» (статья 5 законопроекта). Соответственно деньги на выполнение этих государственных функций взять из государственного же бюджета (пункт 1 статьи 6).

Между тем  часть 2 статьи 5 Конституции РК гласит  буквально: «Не допускается …возложение на общественные объединения функций государственных органов, государственное финансирование общественных объединений». Этот ясный и недвусмысленный конституционный запрет в законопроекте обходится легко и изящно. Государственные функции и государственное финансирование будут переданы не каким-то там «общественным объединениям» (что запрещено Конституцией РК) а неким «неправительственным организациям».

И неважно, что действующее законодательство РК такого термина не содержит, неважно, что специальный закон «Об НПО» отозван, как несостоятельный. Просто введем этот термин в дефиниции нового закона: «Неправительственные организации – некоммерческие организации (кроме политических партий, профессиональных союзов, религиозных объединений, государственных учреждений), созданные гражданами на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству Республики Казахстан (пункт 7 статьи 1 законопроекта). Неважно также, что статья 106 Гражданского Кодекса РК и статья 2 закона «Об общественных объединениях» определяют, что: «Общественными объединениями в Республике Казахстан признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе, для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству. Общественные объединения не являются некоммерческими организациями». Уберем из определения общественных объединений политические партии и профессиональные союзы и получим: «другие объединения граждан», которые и назовем «неправительственными организациями». А запрет на передачу государственных функций и государственное финансирование «неправительственным организациям» в Конституции не содержится. И неважно также, что термин «неправительственные организации» - это общепринятое международное понятие, означающее любое объединение (ассоциацию) граждан, объединившихся без всякого участия правительства (государства), для достижения общих целей. Важно, что в Конституции РК запрещено «в лоб» (общественные объединения), а «по лбу» (неправительственные организации) - не запрещено.

Естественный вопрос: неужели для достижения благой цели необходимо такое изощренное издевательство над Конституцией? Об истинных мотивах «хотения», «пряниках»  и «кнутах» нового законопроекта» - читайте в продолжении…

А пряников сладких всегда не хватает для всех

Допустим, что Конституционный Совет «не заметит» грубого нарушения Конституции, и закон пройдет. И сразу возникает несколько вопросов, из которых не самые последние – это сколько, кто, кому и по каким процедурам будет «давать». От ответов на эти «неприличные» вопросы разработчики застенчиво уклоняются. Подозреваю, что никто и не пытался даже вприкидку определить «цену проблемы». Поэтому давайте немного посчитаем (для наглядности в долларах).

Все расходы государства на социальную сферу составляют около 2 млрд долларов (примерно 30 процентов от годового бюджета в 7 млрд). Отнимем 1,35 млрд пенсий по старости (1,6 млн человек, в среднем по 70 долларов в месяц). Около 50 млн – на социальные пенсии и пособия. Остается около 600 млн долларов – это образование, здравоохранение, культура и т.д., в том числе зарплаты, оборудование, медикаменты, содержание зданий и сооружений. Неужто ради поддержки неправительственных организаций отдадим непрофессионалам все жалкие остатки государственного здравоохранения и образования, в придачу с культурой? Нет, конечно. Ну в лучшем случае 10 процентов (это 60 млн), или по 15 тысяч долларов в год на каждую из 4000 НПО, которых насчитывает сегодня МинИнфо. Обратите внимание – это не подарок на хорошую жизнь, а тот объем работ по социальным услугам, который государство намерено переложить на плечи данной НПО.

Но чтобы что-то выполнять, надо прежде всего существовать – снимать офис, платить за коммунальные услуги, связь, кушать, наконец! Для «поддержания штанов» самой захудалой НПО со штатом из трех человек (при средней по стране зарплате), работающей на арендованной площади в 25 кв.м, требуется минимум 10 тысяч долларов в год (кто не верит – пусть сам составит бюджет). Это значит, что либо она выполнит услуг только на 5 тысяч долларов, так как 10 тысяч «проест» (что для государства очевидно нерентабельно), либо должна где-то заработать еще10 тысяч себе на существование, позволяющее выполнить заказанные услуги, да еще выплатить с них солидные налоги. Согласитесь, что при всем энтузиазме НПО такой вариант для них мало привлекателен.

Ну да, конечно, вы правы – государственный социальный заказ получат не все 4000 НПО, а только часть из них, вот только какая? Еще немного посчитаем. Приняв собственные расходы организации в размере не выше 10 процентов от суммы заказа и увеличив ее мощность хотя бы в два раза (ну что могут сделать три человека?), получим нижнюю разумную сумму выполняемых услуг в размере 200 тысяч долларов, и тогда «сладкого пряника» социального заказа хватит на 300 НПО. И кто будет «помогать» остальным 3700? Как ни крути, а получается, что сама по себе идея поддержки НПО через государственный социальный заказ, практикуемый кое-где за рубежом, для нас просто утопия, уже в силу мизерности самого социального бюджета страны.

Где зарыта собака?

Законопроект туманно намекает на возможность другого варианта государственной поддержки НПО – путем конкурсного выделения грантов на специальные проекты, как это делают сейчас иностранные доноры. В прошлом году министерство информации уже провело пилотный конкурс, в результате которого 20 малоизвестных в стране НПО получили государственные гранты на общую сумму примерно 77 тысяч долларов (в среднем по 3850 долларов на организацию). Но даже если государство «наскребет по сусекам» сумму, в сто раз большую (что тоже маловероятно), то и в этом случае такая поддержка поможет держаться на плаву меньше чем пятой части всех НПО. Таким образом и «грантовый вариант» ни в какой мере проблемы поддержки НПО не решает.

Тогда почему, несмотря на аргументированную критику общественных объединений и национальных и международных экспертов, правительство в лице министерства информации с таким железным упрямством вот уже второй год «проталкивает» этот совершенно пустой и бесполезный закон? Многозначительные взгляды «на потолок» ничего не объясняют. Ведь только за последние два года из этого самого министерства уже «изошли» целых три закона, острая необходимость в которых тоже оправдывалась оглядкой «наверх» и соображениями высокой политики, и все благополучно «скончались», причем два – уже после принятия их парламентом. И после этих трех сокрушительных провалов то же самое министерство опять испекает и пытается нам всучить очередной несъедобный продукт. Какие такие высокие политические соображения могут оправдать этот «поточный» законодательный брак? Где, говоря проще, собака зарыта?

Контролировать и влиять

Любая общественная организации создается для удовлетворения и защиты своих собственных или общественных интересов, и в этом смысле она всегда вынуждена «показывать зубы» тому, от кого зависит удовлетворение этих интересов. Скажем, общество инвалидов добивается улучшения положения своих членов – требует изменить существующий закон, увеличить количество рабочих мест, устроить, наконец, пандусы на уличных перекрестках и на входах хотя бы в общественные здания и т.д. От кого это зависит? Только от власти, от государства, но никак не от доброго иностранного дяди. Поэтому грант иностранного фонда, полученный для осуществления деятельности, направленной на защиту интересов инвалидов, не улучшает их положения, но помогает им более эффективно бороться за свои права (допустим, съездить в Астану для встречи с депутатами парламента). А теперь представьте себе ситуацию, когда то же самое общество инвалидов, получило с такой же целью государственный грант по линии министерства труда и социальной защиты и критикует это министерство за отсутствие заботы о них…Разница весьма существенная – «показывать зубы» тому, кто платит, как-то неловко. Поэтому конституционный запрет на государственное финансирование общественных организаций (как бы они ни назывались) – это гарантия их независимости и свободы от государственного вмешательства в их внутренние дела.

Взявши денежку из международного фонда, вы соглашаетесь на ее учет и контроль со стороны только этого фонда. Взявши ту же денежку из государственной казны, вы уже обязаны согласиться, что считать и контролировать ее будет государство в лице своего чиновника. А уж чиновник, получивший рычаги контроля, будьте спокойны, использует их, как говорится, «на полную катушку», так что и оглянуться не успеешь, как потеряешь свою, извините, «невинность», сиречь независимость. Дополнительные рычаги контроля и влияния на институты гражданского общества – это еще даже и не «собака» нового законопроекта, а так, маленький щеночек.

Кто делает «бархатные революции»?

Вернемся еще раз к цифре 300. По странному совпадению, примерно такое количество НПО в стране действует непрерывно, активно и относительно эффективно при поддержке иностранных доноров, причем общая сумма грантов на порядок (!) ниже предполагаемого размера государственного социального заказа.

Кто хоть раз прорывался через жесточайшие рамки грантового конкурса, хорошо знает, как это сложно, ведь число соискателей обычно в 10-15 раз превышает количество грантов. Поэтому побеждают, как всегда, только сильнейшие. Но именно эти сильнейшие и являются «закваской», заставляющей «бродить» все НПО-шное «тесто». Они зубастые, настырные, они знают законы, хорошо аргументируют свои требования и претензии, умело используют широко развитые международные связи, они проникают в парламентские и правительственные кабинеты, следят за выборами, разъезжают по заграницам, пишут альтернативные доклады, они будоражат все и всех.

Так вот, оказывается, что эти самые «прикормленные» иностранными фондами НПО монополизировали «грантовое поле» и потому яростно сопротивляются попыткам государства взять «третий сектор» под свою финансовую опеку. И вообще они до смерти всем надоели, и их надо «укоротить», чтобы не подавали остальным «дурные примеры» и не мешали спокойно жить. А для этого нужно лишить их источника их независимости, вытеснить из страны эту «заразу» - иностранных доноров, которые финансируют кое-где «бархатные революции».

Если вы думаете, что этот мотив – плод моего воспаленного воображения, то ошибаетесь. Я просто излагаю суть аргументов в пользу закона, высказанных при обсуждении на «круглом столе» в Алматы 26 мая сего года. Вот этот «щеночек» уже покрупнее будет, поскольку тут чистой воды политика.  Недальновидная, конечно, но политика.

И, наконец, самая сладкая «собака»

Законопроект предусматривает, что деньги в форме государственного социального заказа, взятые из государственного бюджета, будут распределять заказчики – администраторы республиканских и местных бюджетов. Они же будут определять тематику, формировать портфель заказов и контролировать расходование средств. Причем процедуры эти в законе никак не прописаны. Вот это и есть, на мой взгляд, самая крупная «собака» - распределение средств без установленных законом процедур! Заместитель министра Олег Рябченко, а также депутаты мажилиса Сергей Дьяченко и Татьяна Мужчиль горячо убеждали участников «круглого стола», что, несмотря на все недостатки, закон крайне необходим, поскольку он «даст возможность» и «откроет двери». И именно эти воззвания только укрепили меня в догадке, что же все-таки в этом законопроекте самое вкусное.

Нинель Фокина,

Председатель Алматинского Хельсинкского Комитета,

член Комиссии по правам человека при президенте РК