Омбудсмен Казахстана считает работу Института независимой

и эффективной, а полномочия - достаточными

Надежда Павлова, Voice of Freedom, Астана, Казахстан

Появление института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан стало следствием развития общества и государства, его демократизации и становления правозащитной системы в стране. Его созданию предшествовала тщательная работа по популяризации данного института, анализу и проектированию воздействия института Уполномоченного на совершенствование государственного управления. В этот процесс были вовлечены представители государственных органов, международных организаций, общественных объединений, СМИ, научных кругов. В 2002 году вопрос о введении нового института получил реальное воплощение,  о чем было заявлено в  Женеве на 58-ой сессии Комиссии ООН по правам человека.

Voice of Freedom представляет первое развернутое интервью уполномоченного по правам человека в Казахстане Аскара Шакирова.

Voice of Freedom: Аскар Оразалиевич, Вы на этом посту второй год. Какие изменения произошли в работе?

Аскар Шакиров: Прошлый, 2008 год, был для нас достаточно эффективным во многом благодаря изменению методов работы. Больше стали использоваться возможности инициативных расследований, работа была максимально приведена в соответствие с общими процессами, проходившими в государстве, в первую очередь, я имею в виду более активное участие в разработке и имплементации национального законодательства по обеспечению прав человека, а также соответствующих международных документов и обязательств.

Правозащитники подтверждают, что последний год Институт Уполномоченного стал гораздо более активным. Какие темы сейчас являются для Института ключевыми?

Мы всегда занимались и будем заниматься вопросами и проблемами, которые представляют с правозащитной точки зрения приоритетное значение для общества. Взять, скажем, социально-экономические права граждан, в контексте  последствий экономического кризиса.

Одно из наших наиболее заметных действий - обращение с рекомендациями к правительству относительно практики внесудебной реализации залогового недвижимого имущества. Увеличивается количество жалоб людей, которые взяли ипотечные кредиты, а теперь не могут расплатиться с банками и лишаются заложенного имущества. И совершенно неслучайно этот вопрос рассматривался на специальном заседании третьего Комитета Генеральной ассамблеи ООН (по обеспечению прав на жилье). Вопросы, связанные с внесудебной практикой реализации заложенного имущества, явились причиной нанесения сильного удара по малоимущим семьям. Я обратился к премьер-министру с просьбой поручить рассматривать вопросы, связанные с выставлением на торги заложенного имущества, максимально индивидуально. Главное, чтобы не пострадали люди, для которых это жилье является единственным. Мы настаиваем на том, что в Конституции гарантируется право на неприкосновенность жилища, и другими международными актами за каждым человеком закреплено право на достойное жилье. Мы также обращали внимание правительства на то, что банки второго уровня не всегда шли навстречу гражданам в решении вопросов рефинансирования ипотечных займов, зачастую ссылаясь на субъективные факторы. Очевидно, что в момент экономического кризиса эти вопросы являются весьма чувствительными и, в определенной степени, влияют на социальную обстановку в стране.

Актуальность данной теме придает предстоящий визит спецдокладчика ООН по вопросам обеспечения достаточного жилья для мониторинга реализации в Казахстане Международного пакта по экономическим и социально-культурным правам.

Мы также выступили с ходатайством на имя Генеральной прокуратуры и Верховного суда по вопросам обеспечения религиозных прав, в частности, связанных с делом миссионера Церкви объединения Дреничевой, гражданки России, которая была приговорена к двум годам лишения свободы по признакам преступления, предусмотренного статьей 164 Уголовного кодекса (публичное разжигание социальной, национальной, расовой или религиозной ненависти). Но после вынесения решения судом первой инстанции мы обратились в вышеуказанные органы, чтобы они более тщательно рассмотрели все аспекты дела. В итоге, Алматинский городской суд отменил приговор суда первой инстанции и постановил взыскать с нее штраф и выдворить за пределы Казахстана.

Мы выражали озабоченность в связи с увеличением детской смертности, грубейшими нарушениями в работе родильных домов, в плане обеспечения охраны здоровья женщин и детей. Были факты сокрытия детской смертности.

Например, у нас в стране около 200 тысяч человек больных эпилепсией, которые во всем мире находятся под особым контролем. Однако у нас нет ни одного специализированного медицинского центра по лечению этой болезни.

По указанным вопросам мы обращались в правительство и министерство здравоохранения. В конце прошлого года состоялось расширенное заседание с участием Главы государства, в результате чего министр здравоохранения был освобожден от должности.

В декабре прошлого года в Нью-Йорке Казахстан присоединился к Конвенции по защите прав инвалидов. Это не просто автоматический факт, он несет определенные обязательства по защите данной категории лиц, которая до последнего времени оставалась у нас несколько в стороне.

Большая работа была проведена в прошлом году по защите прав таких социально уязвимых слоев населения, как пенсионеры. По нашей инициативе была проведена  трехсторонняя встреча лидера движения «Поколение», министра труда и социальной защиты населения и Уполномоченного по правам человека. Не скажу, что эта встреча решила все вопросы, но, во всяком случае, были определены общие подходы и состоялся конструктивный и очень полезный разговор.

В соседнем Кыргызстане в Институте омбудсмена на 5 миллионов граждан приходится почти 120 человек, в России в центральном аппарате уполномоченного насчитывается 250 человек, плюс омбудсмены в регионах. Во всех закавказских республиках не менее 40 человек. В Казахстане сегодня на 15 миллионов граждан насчитывается всего 15 сотрудников офиса омбудсмена. Чем вызвана малочисленность вашего офиса и можно ли активно влиять на состояние с правами человека при таком раскладе сил?

На этот вопрос однозначно ответить достаточно сложно. Действительно во многих постсоветских странах штат национальных правозащитных институтов превышает количество сотрудников, которым располагаем мы. Вместе с тем, в процессе накопления опыта работы данная проблема уже созрела и требует своего решения. К концу прошлого года вопрос увеличения штатной численности нашего национального центра, в том числе за счет учреждения представителей уполномоченного в регионах, уже был решен на всех уровнях и вошел в текущий трехлетний бюджет.

Планировалось ввести представителей уполномоченного в 17 регионах (14 областей, плюс г.г. Астана, Алматы и Байконур), но в связи с экономическим кризисом эта статья, как и многие другие, в том числе социального плана, не попала в перечень приоритетных. Мне не хватило морального права продолжать настаивать на увеличении штата, когда некоторые социальные вопросы (строительство больниц, детских учреждений и т.д.) были отложены. Тем не менее, вопрос сдвинут с мертвой точки, а его решение просто перенесено на определенное время.

Как удается обходиться столь малочисленными силами на данном этапе?

Мы изменили, как я уже говорил, тактику работы внутри самого центра. Основные параметры  жалоб не изменились, поэтому мы определили для себя наиболее важные и приоритетные вопросы. Первое: стимуляция имплементации государством международных обязательств, второе - ключевые проблемы, волнующие общество, людей, по которым поступают жалобы (неправомерные действия правоохранительных органов, социально-экономические вопросы). И теми силами, что есть, пытаемся наладить эту работу.

Считаете ли Вы достаточными полномочия омбудсмена в Казахстане? Каких именно функций не хватает сейчас Вам для более эффективной деятельности?

В 2002 году был утвержден институт уполномоченного, деятельность которого основывается на положении, утвержденном указом президента. Все полномочия закреплены в Положении об уполномоченном, и их вполне достаточно. Самое главное условие для уполномоченного - независимость. Откровенно скажу: никакого давления на себе, откуда бы ни было, я не ощущаю.

Уполномоченный может беспрепятственно посетить любой объект, что он и делает. Он вправе запрашивать от должностных лиц необходимые для рассмотрения жалоб граждан сведения, вносить в государственные органы предложения о привлечении к установленной законом ответственности лиц, действия которых повлекли нарушение прав человека, а также предложения, способствующие совершенствованию законодательства, касающегося прав человека. Наконец, он может обратиться к президенту, парламенту, правительству в случаях, имеющих существенное  общественное значение.

Те обращения и рекомендации, с которыми я обращаюсь в правительство или администрацию президента, не остаются без ответа. Ежегодно на имя президента я предоставляю подробный отчет о деятельности уполномоченного и национального центра по правам человека за год, по которому даются соответствующие поручения государственным органам.

Достаточно ли, на ваш взгляд, одних только рекомендаций?

Рекомендательный характер деятельности  омбудсмена - это мировая практика. Уполномоченный по правам человека дополняет существующие государственные средства защиты прав и свобод человека и гражданина и функции имеет соответствующие.

В Положении об уполномоченном четко указано, что государственные органы должны в месячный срок предоставить ответ на любой запрос Уполномоченного. Так что у омбудсмана руки не связаны и он на любом уровне поднимает при необходимости любые проблемы.

Простите, как можно говорить о полной независимости, если ваше ведомство финансируется из бюджета? Предположим, вы находите в действиях чиновников (того же Минфина, например) некие нарушения прав человека. А вам в отместку под тем или иным предлогом урезают финансирование...

Начнем с того, что за бюджет отвечает не один Минфин. Это и Минэкономики, и Счетный комитет, и парламент. И потом, любой из этих органов имеет право не согласиться с нашими выводами, изложить свое представление о ситуации. Никакой конфронтации - нормальные межведомственные отношения.

Когда мы поднимали вопрос об увеличении штата и повышении тарифных ставок нашим работникам, то нам в первую очередь помогли все вышеуказанные структуры. Естественно, мы начали работу с высших инстанций, заручились поддержкой и главы государства, и администрации президента. Была многогранная работа в течение года. Без этой поддержки никогда бы строка в бюджете не появилась. Поэтому никакой зависимости нет.

Я на госслужбе уже более 30 лет и могу сказать, что сейчас, в должности уполномоченного, я не ощущаю никакой мелочной опеки над собой и какую бы то ни было зависимость.

Как Вы оцениваете деятельность рабочей группы по противодействию пыткам, которая действует уже год? Принесла ли какие-либо заметные изменения ее деятельность?

Рабочая группа была создана ровно год назад и отнюдь, не спонтанно, а в связи с ратификацией в прошлом году протокола к Конвенции против пыток, который предполагает создание национального превентивного механизма, с целью более  транспарантного мониторинга данной сферы.

Первым положительным моментом создания рабочей группы было то, что она оказалась весьма репрезентативной, включив в себя представителей всех заинтересованных сторон (туда вошли государственные и правоохранительные органы на достаточно высоком уровне, представители НПО). Это первая попытка совместной работы.

Раньше были взаимные упреки в СМИ обеих сторон, при этом основная проблема оставалась за полем обсуждения. И одна из главных задач омбудсмена - играть медиаторскую роль. Рабочая группа провела ряд выездов на места (в Алматинскую, Южно-Казахстанскую и другие области), осуществив мониторинг, что называется «по горячим следам». В этом году, когда в Северо-Казахстанской области произошло массовое членовредительство 28 осужденных, мы собрали экстренное заседание группы, на котором председатель Комитета уголовно-исполнительной системы Минюста представил доклад по данному факту, имевшему широкий резонанс в СМИ. Указанная рабочая группа играет весьма важную роль в преддверии создания превентивного механизма.

Спецдокладчик ООН по вопросам пыток господин Манфред Новак, в ходе своего визита в нашу страну положительно оценил создание рабочей группы. Визит независимого эксперта, естественно, продемонстрировал практический опыт по проведению на основе международных стандартов действий, связанных с мониторингом работы пенитенциарных учреждений в контексте выполнения Конвенции против пыток.

Сейчас, в преддверии выработки упомянутого превентивного механизма мониторинга пыток, роль рабочей группы трудно переоценить.

В какой форме, по Вашему мнению, должен быть создан Национальный превентивный механизм?

В международной практике существует несколько вариантов выработки такого механизма. Одной из распространенных является формула «Омбудсмен плюс»: привлечение в этот механизм всех заинтересованных сторон, в первую очередь, гражданского сектора, но под эгидой омбудсмена, потому что он является в правовом контексте общепринятой международной фигурой, выводы которого принимаются не только государством, где он работает, но и международным сообществом. Мы провели ряд круглых столов и конференций, встреч с участием широкого круга представителей всех государственных органов, заинтересованных НПО, а также академических кругов, которые в целом высказались за эту формулу. Данный механизм будет закреплен законодательно, как того требует Факультативный протокол. Здесь встает вопрос о принятии закона «Об Омбудсмене». Как он может быть в центре этого механизма, если его деятельность не будет основана на законодательных нормах?! Поэтому есть общее мнение, что эти законопроекты (об Омбудсмене и национальном превентивном механизме) будут вноситься пакетом.

На Ваш взгляд, в течение какого срока эти документы могут быть разработаны и приняты депутатами?

Это пока еще не разработанный проект, по поводу которого есть различные мнения. Одни говорят, что его можно быстренько составить и внести на рассмотрение. Другие, что не надо торопиться... Представляется, что любой закон должен быть работающим, т.е. действенным. Что касается закона «Об Омбудсмене», то я сторонник закона, который бы максимально соответствовал Парижским принципам деятельности национальных правозащитных институтов и реально бы мог функционировать. А это требует не только организационных, но и финансовых затрат, ведь одно из требований Парижских принципов - доступность населению, соответственно, должно быть учреждение на местах представителей уполномоченного. Все законопроекты должны работать и быть жизнеспособными. Мы понимаем, что у парламента есть свой график рассмотрения законопроектов. Во всяком случае, со своей стороны мы провели большую работу и самое главное, нашли понимание того, что превентивный механизм должен быть разработан как можно скорее, и, соответственно, с ним - закон об омбудсмене.

Если говорить о доступности населению, то хочется спросить, как сюда, в дом министерств попадают простые граждане? Каким образом они могут подать свою жалобу Уполномоченному?

В основном, путем писем и посредством телефона, который у нас разрывается целыми днями. Должен заметить, что есть тенденция сокращения обращений граждан. В прошлом году, например, сокращение достигло 40 с небольшим процентов. Это может быть связано с открытием многочисленных общественных приемных, например партии «Нур Отан», на местах. Но, тем не менее, жалобы есть и продолжают поступать.

Каковы основные направления жалоб?

Превалируют жалобы на неправомерные действия и превышение полномочий работниками правоохранительных органов. Это не следует связывать исключительно с пытками. Есть определенный процент несогласия с судебными решениями, но по положению, мы не являемся стороной судебного разбирательства, поэтому судебные решения не оспариваем. Однако мы заключили меморандум о сотрудничестве практически со всеми руководителями правоохранительных органов: председателем Верховного суда, МВД, КУИС, Генеральным прокурором. По поводу судебных решений: я практикую направление председателю Верховного суда обращений, в которых излагаю имевшие место жалобы, но не с целью вмешательства в данную сферу деятельности, а с просьбой осуществления контроля. По некоторым обращениям есть положительные решения, когда Верховный суд в порядке надзора назначает проверку.

Из каких областей поступает наибольшее количество обращений?

Традиционно это Алматинская область, Астана и Караганда, к которым в прошлом году присоединилась Восточно-Казахстанская область.

И сколько людей Вам могут сказать спасибо?

В абсолютных цифрах мы не ведем статистику, но в прошлом году по 28% жалоб нам удалось восстановить права граждан. Надо понимать, что жалобы бывают разные. Например, несогласие с судебными решениями нередко носят субъективный характер, и некоторые жалобы исходят от лиц, совершивших тягчайшие преступления. Поэтому вопрос о положительном разрешении ситуации не всегда может стоять корректно.

В 2006 году при поддержке ЮНИСЕФ и Европейского Союза был запущен проект по созданию системы «Омбудсмен по правам ребенка в Казахстане». На какой стадии сейчас находится продвижение казахстанской системы детского омбудсмена?

В прошлом году этот вопрос поднимался, в частности, по инициативе ЮНИСЕФ и некоторых НПО, но сейчас вопрос о создании «детского» омбудсмена, так остро не стоит. Эту работу мы проводим в рамках нашего национального центра. Права детей у нас на особом месте, поскольку Конвенция о правах ребенка является наиболее важной и основополагающей в правозащитной сфере.

В перспективе, когда будет наработан опыт, я не исключаю, что детский омбудсмен появится. Сейчас в общественном движении студентов работает «студенческий омбудсмен». Он не имеет легитимной законодательной основы, но мы заключили с ними соглашение о взаимодействии.

Как Вы оцениваете ситуацию с правами человека в Казахстане? Какие основные тенденции заметны Вам?

Прежде всего, необходимо отметить, что наше государство присоединилось к основному пакету международных правозащитных документов. Среди последних значимых событий можно отметить факультативные протоколы к Конвенции против пыток и  Международному пакту о гражданских и политических правах, подписана Конвенция о правах инвалидов. В настоящее время идет активная имплементация международных стандартов в национальное законодательство, совершенствование которого в настоящее время привело к практической отмене смертной казни, санкционированию судами мер пресечения в виде ареста. Работа по присоединению к международным стандартам в Казахстане продолжается. Так, Парламентом рассматривается вопрос ратификации Конвенции по защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей и Гаагской конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления.

С другой стороны необходимо признать наличие сдерживающих вышеуказанный процесс факторов, заключающихся в неправомерных действиях отдельных должностных лиц, не исключающих и коррупционный характер. В свою очередь институт омбудсмена призван осуществлять медиаторскую функцию между гражданским обществом и государственными органами для недопущения и восстановления нарушенных прав и свобод граждан, поскольку эта задача представляется общей для всех.

Voice of Freedom благодарит Национальный центр по правам человека и Айгерим Сабралиеву за организацию и помощь в проведении интервью.

Источник: , 08 июля, 2009