Предмет регулирования Закона "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан" (ст. 1) - отношения, возникающие в связи с созданием международных некоммерческих организаций Республики Казахстан, филиалов и (или) представительств (обособленных подразделений) международных и иностранных некоммерческих организаций, их деятельностью в Республике Казахстан, реорганизацией и прекращением деятельности, за исключением международных и иностранных организаций, деятельность которых регулируется международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также государственных учреждений и религиозных объединений.

Статья 12 Конституции РК утверждает, что права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.

Между тем многие нормы закона "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан" не соответствуют положениям Конституции Республики Казахстан.

1. Нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом (статья 14 и статья 39 Конституции РК)

Закон предполагает правовой режим деятельности вышеуказанных организаций, отличный от правового режима для аналогичных отечественных объединений. При этом нормы закона носят дискриминационный характер по отношению к международным и иностранным некоммерческим организациям.

Статья 14 Конституции РК устанавливает:

"1. Все равны перед законом и судом. 2. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам."

В соответствии с пунктом 3. Статьи 39 Конституции РК право всех на равенство перед законом и право всех на недискриминацию, гарантированные статьей 14 Конституции РК, входят в перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению "ни при каких случаях".

Между тем Закон РК "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан" содержит нормы, нарушающие положения статьи 14 Конституции РК.

1.1 Абзац 1 пункта 1 статьи 2 закона (Деятельность международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан).

"1. Международные и иностранные некоммерческие организации, созданные на территории иностранных государств, осуществляют свою деятельность в Республике Казахстан только через свои филиалы и (или) представительства (обособленные подразделения) (далее - филиал и (или) представительство (обособленное подразделение) международной или иностранной некоммерческой организации)."

Запрет на свободный выбор организационной формы юридического лица для иностранных и международных некоммерческих организаций (только филиалы и представительства) есть нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом по двум обстоятельствам:

А. Неравенство перед законом иностранных и международных некоммерческих организаций по сравнению с иностранными и международными коммерческими организациями

Для коммерческих иностранных и международных организаций законодательство РК не предусматривает ограничений на свободный выбор организационной формы юридического лица.

Б. Неравенство перед законом иностранных и международных некоммерческих организаций по сравнению с международными некоммерческими организациями Республики Казахстан

Рассматриваемый закон не устанавливает определенных форм юридического лица для международных некоммерческих организаций Республики Казахстан.

1.2 Пункт 1. Статьи 7 Закона (Создание международных некоммерческих организаций Республики Казахстан, филиалов и (или) представительств (обособленных подразделений) международных или иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан)

"Руководителем филиала и (или) представительства (обособленного подразделения) международной или иностранной некоммерческой организации может являться только гражданин Республики Казахстан.

Исполнительный орган международной некоммерческой организации Республики Казахстан должен состоять только из граждан Республики Казахстан".

Законодательные запреты для иностранцев на руководство филиалом или представительством международной или иностранной некоммерческой организации, а также на участие в исполнительном органе международной некоммерческой организации Республики Казахстан представляют собой нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом по двум обстоятельствам:

А. Неравенство перед законом иностранных граждан по сравнению с гражданами Республики Казахстан.

Статья 14 Конституции распространяется на всех субъектов конституционно-правовых отношений, в том числе и на иностранцев. Так, Конституционный Совет РК постановлением № 12 от 1 декабря 2003 года разъяснил положения статьи 14: "Конституция дифференцирует правовой статус личности, употребляя термины "гражданин Республики Казахстан", "каждый", "все", "иностранцы" и "лица без гражданства". При этом следует понимать, что когда в тексте Конституции говорится о "каждом" и "всех", то имеются в виду как граждане республики, так и лица, не обладающие гражданством республики".

В соответствии с пунктом 3 Статьи 74 Конституции РК "Решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат".

Б. Неравенство перед законом иностранных граждан, работающих в некоммерческой сфере, по сравнению с иностранцами, работающими в коммерческой сфере

Законодательство Республики Казахстан не содержит запрета для иностранцев возглавлять филиалы и представительства иностранных и международных коммерческих организаций. Равным образом законодательство РК не содержит никаких ограничений для иностранцев на руководство и участие в исполнительных органах коммерческих организаций, созданных в Казахстане.

1.3 Другие примеры нарушения конституционного принципа равенства перед законом международных и иностранных некоммерческих организаций по сравнению с иными организациями

Статья 2 закона: - особые требования к содержанию устава; - запрет на использование слова "международная" в названии организации, без прохождения аккредитации в соответствии с законодательством РК.

Статья 6 закона:
- особая обязанность по запросу местных исполнительных органов представлять материалы о проводимых мероприятиях.

Статья 7 закона:
- особое условие прохождения двух видов регистрации - аккредитации и государственной регистрации;
- усложненный порядок аккредитации;
- неоправданно расширенные основания для отказа в аккредитации.

Статья 8 закона:
- неоправданно расширенные основания для приостановления и прекращения деятельности организации.

Статья 9 закона:
- запрет на любое финансирование деятельности, включая добровольные имущественные взносы, пожертвования и любые другие виды безвозмездной, материальной помощи, без согласия местного исполнительного органа власти;
- не обоснованный запрет на анонимные пожертвования;
- неоправданно жестко контролируемый порядок расходования денег: только с банковских счетов в банках второго уровня Республики Казахстан, с направлением копии платежного документа в местный исполнительный орган.
- запрет на расходование денег через банковские счета физических лиц, в том числе руководителей, членов и сотрудников указанных организаций.

Статья 10 закона:
- усложненный порядок отчетности, в частности обязательность ежегодного опубликования в периодических печатных изданиях, распространяемых на всей территории Республики Казахстан, годовой финансовой отчетности за истекший год, а также сведений об учредителях или организациях, их создавших.

2. Расширение конституционных пределов ограничения прав и свобод (пункт 3. Статьи 5 и пункт 3. Статьи 20 Конституции РК)

Пункт 3. Статьи 5 Конституции РК устанавливает следующие запреты на создание и деятельность общественных объединений:

"3.Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований".

Пункт 3. Статьи 20 Конституции РК содержит запреты на агитацию и пропаганду аналогичных целей и действий.

Между тем Статья 5 рассматриваемого закона (Ограничения деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан) устанавливает:

"2. В Республике Казахстан запрещается деятельность международных и иностранных некоммерческих организаций, цели или действия которых направлены на вмешательство во внутренние дела государства, в том числе на:

1) изменение конституционного строя, а также действия, посягающие на унитарное устройство Республики Казахстан, целостность, неприкосновенность, неотчуждаемость ее территории;
2) ослабление обороноспособности страны, угрозу неприкосновенности государственной границы и применение силы в отношении Республики Казахстан, агрессию против нее;
3) обострение социально-политической ситуации в Республике Казахстан в отдельных ее регионах, выражающееся в расслоении общества, межнациональных и межконфессиональных конфликтах, массовых беспорядках, несанкционированных собраниях, митингах, шествиях и демонстрациях, незаконных пикетах и забастовках;
4) дезорганизацию деятельности государственных органов, нарушение их бесперебойного функционирования, снижение степени управляемости в стране.

В основаниях для запрета на создание и деятельность международных и иностранных некоммерческих организаций конституционный запрет на "насильственное изменение конституционного строя" расширен до запрета на "изменение конституционного строя" вообще. Между тем цели и деятельность, направленные на ненасильственное изменение конституционного строя, не могут быть объявлены вне закона. Так, в настоящее время в обществе идут дискуссии о расширении полномочий парламента, об изменениях в судебной системе страны и т.д., прямым образом касающиеся изменений конституционного строя. Запрет на деятельность по ненасильственному изменению конституционного строя повлечет неоправданное исключение из демократической дискуссии части организаций отечественного гражданского общества, подпадающего под признаки "Международной некоммерческой организации республики Казахстан".

Все остальные основания для запрета на создание и деятельность организации, перечисленные в пункте 2. Статьи 5 закона, не содержатся в статьях 5 и 20 Конституции РК.

3. Ограничения прав и свобод, предусмотренных Конституцией РК

Пункт 1. Статьи 33 Конституции РК устанавливает:
"1. Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления".

Между тем, в соответствии с пунктом 1. Статьи 5 рассматриваемого закона, "Международные и иностранные некоммерческие организации в Республике Казахстан не могут выражать политическую волю граждан, различных социальных групп, а также представлять их интересы в представительных и исполнительных органах государственной власти, местного самоуправления и участвовать в их формировании".

Закон распространяется и на международные организации, созданные в Республике Казахстан, а это значит, что запрет на представление интересов отдельных граждан и различных социальных групп в представительных и исполнительных органах власти через международные организации Республики Казахстан неоправданно ограничивает гарантированные конституцией права граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей.

4. Нарушения Конституционного порядка внесения проектов законов на рассмотрение Парламентом РК

Закон был принят на рассмотрение Мажилисом Парламента РК с нарушениями требований:
- пункта 6. Статьи 61 Конституции РК в отношении порядка рассмотрения законов;
- пункта 3. Статьи 74 Конституции РК в части обязательности исполнения Постановлений Конституционного Совета;
- пункта 4. Статьи 15 Конституционного закона РК "О парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов", в части наличия положительного заключения Правительства Республики.

4.1 Нарушения Конституции РК

Пункт 6 Статьи 61 Конституции РК устанавливает, что "Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличииположительного заключения Правительства Республики".

Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан № 14/2 от 28 июня 1997 г. "Об официальном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан" уточняет: "Норму пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан следует понимать так, что положительное заключение Правительства Республики по проектам законов, предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, является одним из обязательных условий внесения указанных проектов на рассмотрение в Мажилис Парламента".

Пункт 3 Статьи 74 Конституции РК устанавливает, что "Решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат".

Проект Закона предлагал возложить на местные исполнительные органы дополнительные функции контроля за деятельностью всех негосударственных некоммерческих организаций в РК, включая:
- согласование с местными органами любого финансирования некоммерческих организаций, включая добровольные имущественные взносы, пожертвования и любые другие виды материальной помощи, из иностранных источников;
- рассмотрение уведомлений о проведении всех мероприятий с участием иностранного финансирования (конференций, презентаций, тренингов, выставок, семинаров и т.д.);
- участие в таких мероприятиях и рассмотрение материалов, связанных с проведением таких мероприятий.

В Казахстане по состоянию на начало мая 2005 года имелось более 25 тысяч зарегистрированных казахстанских негосударственных некоммерческих организаций. Каждая организация осуществляет, как минимум, несколько мероприятий в неделю. Для выполнения новых функций местным исполнительным органам потребуются дополнительные ресурсы для создания и оборудования новых рабочих мест, что повлечет соответственно увеличение государственных расходов. Поэтому, в соответствии с пунктом 6 Статьи 61 Конституции РК, а также во исполнение Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан № 14/2 от 28 июня 1997 г., для рассмотрения этого проекта закона требовалось представление финансово-экономического расчета и соответствующего заключения Правительства. Между тем при внесении на рассмотрение Мажилиса такой расчет и соответствующее заключение Правительства не были представлены.

4.2 Нарушение Конституционного Закона РК от 16 октября 1995 года № 2529 "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов".

Проект Закона был принят на рассмотрение Мажилисом Парламента в нарушение пункта 4. Статьи 15 Конституционного закона РК "О парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов", в части наличия положительного заключения правительства.

Пункт 4 Статьи 15 этого Закона дублирует требование пункта 6 Статьи 61 Конституции РК: "Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства республики".

Вера Ткаченко, директор регионального представительства "Penal refom international"

Жемис Турмагамбетова, заместитель директора Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности

Амангельды Шорманбаев, юрист Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности

Нинель Фокина, председатель Алматинского Хельсинкского комитета, член комиссии по правам человека при президенте РК

Жангазы Кунсеркин, юрист Алматинского Хельсинкского комитета

Салимжан Мусин, юрист Алматинского Хельсинкского комитета