Представленные на подпись Президента Республики Казахстан законы РК "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций" (далее - законы) учли ряд замечаний правозащитного характера, вместе с тем законы содержат несколько норм, требующих подробного изучения и оценки.

1. Безусловно, первостепенную значимость имеют вводимые Законом РК
"О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан" (далее - закон) ограничения деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан (статья 5). В перечень запрещенных видов деятельности закон включает "изменение конституционного строя" (пункт 2 статьи 5), в то время как международные стандарты и Конституция РК вводят обязательный элемент "насилия" или "угрозы насилия" при введении ограничений прав человека по данному основанию. Так, пункт 29 Сиракузских принципов гласит: "Национальная безопасность может служить основанием ограничения определенных прав только в том случае, если эти ограничения вводятся для защиты существования нации или территориальной целостности или политической независимости от угрозы силой или ее применения" (перевод - авт.). Статья 5 Конституции РК, вводя ограничения деятельности общественных объединений, среди видов запрещенной деятельности называет "насильственное изменение конституционного строя".

Таким образом, используемое в законе понятие "изменение конституционного строя" не соответствует более узкому по объему термину "насильственное изменение конституционного строя", используемому Конституцией РК, а также пояснениями к Международному пакту о гражданских и политических правах.

2. Следующее ограничение деятельности, на которое следует обратить внимание, - запрет на проведение несанкционированных собраний, митингов, шествий и демонстраций. Как следует из статьи 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, право на мирные собрания может быть ограничено только в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Казахстанская Конституция полностью повторяет смысл вышеприведенной нормы международного пакта, а также вводит дополнительное ограничение данного права, признавая его за гражданами Республики Казахстан (статья 32).

Вместе с тем можно предположить, что в несанкционированном митинге примут участие члены международной или иностранной некоммерческой организации, являющиеся гражданами РК. В таком случае право на мирное собрание должно быть ограничено исключительно в пределах, установленных Конституцией РК и международными стандартами. То есть закон, вводя данное ограничение, должен одновременно ссылаться на "угрозу" или "интересы" государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Без ссылки подобного рода ограничение права на мирное собрание может привести к произвольному ограничению прав, не связанному принципами пропорциональности и необходимости.

3. Среди видов запрещенной деятельности закон упоминает "дезорганизацию деятельности государственных органов, нарушение их бесперебойного функционирования, снижение степени управляемости в стране" (пункт 2 статьи 4). Очевидно, авторы закона соотносили перечисленные виды деятельности с угрозой государственной безопасности, что в целом оправдано, если учесть, что цитируемый выше пункт 29 Сиракузских принципов среди целей защиты национальной безопасности перечисляет политическую независимость. Однако широкая формулировка пункта 2 статьи 4 закона позволяет понимать под вышеприведенными терминами самые различные действия. В то время как пункт 30 Сиракузских принципов упоминает: "Государственная безопасность не может служить основанием ограничения прав, если такие ограничения вводятся для предупреждения только местной или относительно изолированной угрозы закону и порядку" (перевод - авт.)- Все ограничения, вводимые в интересах государственной безопасности, таким образом, должны быть обоснованы масштабностью угрозы, ее общенациональным характером.

4. Пункт 2 статьи 7 закона вводит ограничение прав иностранных граждан и лиц без гражданства на членство в исполнительном органе международной некоммерческой организации и занятие руководящей должности. Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах право на свободу ассоциаций с другими принадлежит каждому, т.е. ограничения этого права на основании гражданства неприемлемы.

Входит ли в содержание права на свободу ассоциации возможность участвовать в руководстве организацией? Комментарии Комитета ООН по правам человека по вопросу статуса иностранных граждан в соответствии с нормами Международного, пакта о гражданских и политических правах содержат самое общее упоминание по данному вопросу: "Иностранные граждане пользуются преимуществами права на мирные собрания и свободы ассоциации" , однако основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе гласят: "НПО не может подвергаться каким-либо особым ограничением в плане присутствия иностранных граждан в правлении или среди сотрудников" (принцип 49). Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи 53/144, останавливаясь на вопросе права на свободу ассоциации, гласит: "В целях поощрения и защиты прав человека и основных свобод каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, создавать неправительственные организации, ассоциации или группы, вступать в них и участвовать в их деятельности" (статья 5). Таким образом, право на свободу ассоциации включает в себя право на участие в деятельности НПО, а, следовательно, и право на участие в руководстве организацией.

5. В аккредитации международной некоммерческой организации, согласно закону, может быть отказано, если учредители и (или) руководство организации привлекались к ответственности за совершение действий, направленных на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности государства, разжигание расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни (пункт 6 статьи 7). Такая позиция нарушает презумпцию невиновности, гарантированную национальным законодательством и международными стандартами. Согласно пункту 3 статьи 77 Конституции РК, лицо считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет признана вступившим в законную силу приговором суда. Факт привлечения же к ответственности не может быть основанием для проведения дискриминационных отличий.

Перечисленные статьи законов представляют собой лишь несколько примеров потенциально возможного нарушения прав человека. Право на свободу ассоциации и право на мирные собрания являются основополагающими политическими правами, первостепенными с точки зрения развития демократии и либерализма в стране. Их ограничение должно строиться в строгом соответствии с международными стандартами, а именно с учетом пределов ограничений, установленных Международным пактом о гражданских и политических правах, на основании принципов пропорциональности и необходимости.

* Сиракузские принципы по вопросу ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах. Документ ООН Е/СМ.4/1985/4. Сиракузские принципы носят характер экспертных заключений, были приняты в ходе Симпозиума ООН В 1984 голу
* Общий комментарий № 15 (27) Комитета ООН по правам человека//General Comments or Recommendations adopted by United Nations Human Rights Treaty Bodies, Volume 1 Human Rights Committee
* Решением Комитета Министров Совета Европы (Страсбург) 13 ноября 2002 г. данные принципы приняты к сведению

Источник: Офис Омбудсмана Республики Казахстан, факс 7 3172 21 63 29