A. Улучшение работы электоральных органов.. 42
2. Международные наблюдатели. 44
E. Средства массовой информации.. 45
Некоторые виды злоупотреблений на выборах очень трудно предотвратить с помощью технических перемен, как в законодательстве, так и исполнении. Тот, кто действительно хочет нарушить закон, вероятно, найдет способ обойти новшества, направленные на предотвращение таких злоупотреблений. Однако имеется множество способов затруднить фальсификацию. Некоторые из них уже осуществляются. Международные организации играют важную роль в оказании помощи местным НПО и политическим партиям, чтобы воспрепятствовать злоупотреблениям государственных органов. Представители правительства, вероятно, усилят давление на международные НПО, вовлеченные в такую деятельность, и обвинят их во вмешательстве во внутренние дела страны. Однако Кыргызстаном подписан целый диапазон документов, в которых он обязуется обеспечивать свободные и честные выборы. И, кажется, будет сложно воспрепятствовать той внешней помощи, которая направлена на выполнение этого ряда обязательств Кыргызстана.[158]
Некоторые виды злоупотреблений возникают не в результате прямого вмешательства правительства, а связаны с местной коррупцией или плохой подготовкой. Чиновник из избирательного органа жалуется: "Так трудно работать с низовыми избирательными комиссиями - мы учим их и учим, оплачиваем, и, в конце концов, они не ничего из этого не делают. Они только просиживают семинары: в одно ухо влетает, в другое - вылетает".[159]
ЦИК ответственна за обучение тысяч членов избирательных комиссий, но у нее ограниченные ресурсы. Имело бы смысл установить сотрудничество с международными НПО, например, Международным фондом избирательных систем (IFES), который располагает огромным опытом.[160] Программа ООН делает значительный упор на таком обучении, и должна быть в состоянии привлечь финансирование для широкого диапазона программ.
Одна из проблем заключается в том, что члены избирательных комиссий назначаются только за несколько недель до выборов, в результате чего остается очень мало времени для их полноценного обучения. Постоянные работники избирательных органов также испытывают недостаток подготовки. Председатель региональной избирательной комиссии жалуется на то, что он не прошел необходимого обучения. "Я никогда не был за пределами страны для обучения - я бы хотел поехать, например, в Грузию. Мы не знаем законодательства других стран и тех методов, которыми они пользуются. Единственные, кто постоянно ездит - это свадебные генералы из членов ЦИКа".[161]
Однако соблазн участия в коррупции и выполнения указаний местной администрации неизбежен, несмотря ни на какие тренинги. Имеется только небольшое число решений этой проблемы. Одно из них заключается в оплате работы членов избирательных комиссий. Конечно, кандидаты могут предложить им гораздо больше денег, но в ряде случаев это могло бы помочь.
Обеспечение возможности для политических партий и независимых НПО наблюдать за выборами является, вероятно, лучшим способом борьбы со злоупотреблениями комиссий. Гражданский Союз за честные выборы из представителей оппозиции, целью которой является борьба с махинациями на выборах, сделал это своим приоритетом.[162]
Третья возможность заключается в распределении членов участковой избирательной комиссии на участки только в день выборов. Это затруднило бы доступ кандидатов к конкретным членам комиссий на конкретных избирательных участках, но могло бы привести к хаосу при подготовке выборов.
Во многих случаях избирательные комиссии, особенно на уровне участков, требуют большей технической поддержки от ЦИК. Зачастую эти органы не имеют компьютеров или телефонов, необходимых для обеспечения непрерывной связи с ЦИК. Хотя некоторые доноры не очень охотно предоставляют такую техническую помощь, это затруднило бы должностным лицам электоральных органов возможность оправдывать злоупотребления техническими проблемами и обеспечило бы комиссиям в регионах некоторую дистанцию от местных властей. Одно должностное лицо электорального органа говорит:
Избирательные комиссии должны быть независимы. В моем кабинете только портфель мой мне принадлежит. Все остальное - губернатору. И потом они говорят, что я независимым должен быть!.. У меня нет транспорта, компьютера. Я один работаю, без помощника.[163]
Власти действительно не заинтересованы в независимости избирательных комиссий. Задача доноров будет заключаться в обеспечении того, чтобы техническая помощь использовалась должным образом и попала к тем, кто мог бы ее использовать, увеличив материальную независимость от местных властей.
Некоторые технические усовершенствования уже были приняты или как ожидается, будут частью программы помощи выборам ООН, например, прозрачные урны для избирательных участков. На всех избирательных участках также должны быть установлены новые кабины для голосования, чтобы не просто обеспечить тайное голосование, но предоставить наблюдателям возможность знать, что внутри кабины не будет делаться ничего противозаконного. Эти меры должны сократить возможности использования метода карусели. Другой инициативой, которая, кажется, будет иметь поддержку ЦИК, является маркировка пальца руки избирателей для того, чтобы предотвратить многократное голосование.
Гораздо большее внимание необходимо уделить спискам избирателей. Одна из предлагаемых инициатив заключается в привлечении к их проверке НПО. Это позволило бы предотвратить намеренное искажение списков. Но во многих местах количество избирателей по спискам неизбежно будет выше реального числа избирателей, просто потому, что многие предпочитают быть прописанными или зарегистрированными здесь, хотя они уже выехали на работу в Россию или другие места. Наблюдатели должны быть обучены должным образом, чтобы определить, не используется ли излишек избирательных бюллетеней ненадлежащим образом должностными лицами избирательных комиссий.
Ключевой проблемой в день выборов будет подсчет голосов. Эмиль Алиев и его коллеги по партии Ар-Намыс попытались публиковать на своем сайте сведения о ходе голосования на референдума 2003 г., по мере поступления каждые полчаса информации от их наблюдателей на избирательных участках. Но в 19:00, как он говорит, их сервер был блокирован. Алиев предлагает публиковать данные о ходе голосования на защищенном сайте в режиме он-лайн, по мере того, как они поступают от наблюдателей на избирательных участках.
Такой мониторинг наиболее полезно было бы осуществить независимой группе, нежели партии оппозиции. Многое также будет зависеть от того, будут ли наблюдатели способны получить протокол голосования после подсчетов. Если бы наблюдатели его получили, то они смогли бы тогда передать результаты непосредственно центральному координатору, а он бы поместил их на сайт.
Опрос избирателей на выходе с избирательного участка также представляет собой хороший инструмент проверки официальных результатов. Не ясно, насколько это было бы полезно в некоторых областях Кыргызстана, где люди просто боятся сказать, за кого они проголосовали, и такая практика, вероятно, вызвала бы подозрения властей.
Имеется два типа местных наблюдателей: независимые, главным образом от НПО, и представители кандидатов. На прошлых президентских выборах было оказано значительное давление на независимых наблюдателей, главным образом от Коалиции НПО, союза НПО, и во многих случаях им не разрешалось работать на избирательных участках.
Коалиция НПО снова направит своих наблюдателей на места, также как это смогут сделать другие НПО, включая Альянс НПО, во главе с Толекан Исмаиловой, бывшей главой Коалиции НПО. Эти наблюдатели нуждаются в обучении, и должны быть предприняты еще большие усилия, чтобы обеспечить их подлинную независимость. На выборах в местные органы власти в Оше высказывались подозрения в том, что некоторые независимые наблюдатели фактически работали на кандидатов.[164]
Хотя независимые наблюдатели и важны, зачастую наблюдатели кандидатов более эффективны, так как они лично заинтересованы в получении точного результата голосования. Но немногие из них обучены. Так как большинство кандидатов заранее готовятся к кампании, кажется, нет никакого препятствия более раннему начало тренингов для них. Международные НПО могли бы рассмотреть поддержку этой идеи. Национальный демократический институт (НДИ) и Международный республиканский институт (МРИ) реализуют в настоящее время в Бишкеке программы помощи политическим партиям. Совместное обучение независимых наблюдателей, представителей кандидатов, должностных лиц избирательных комиссий было бы особенно выгодно, так как позволило бы чиновникам понять роль наблюдателей.
Местные наблюдатели часто уязвимы. Усен Сыдыков отмечает: "Мои наблюдатели в Кара-Кульдже попросили, чтобы я послал наблюдателей из другой области. [Они сказали], мы местные, и власти могут оказать давление на нас. Но они не смогут оказать давление на иногородних".[165] Приезд наблюдателей из других регионов имеет смысл, хотя и потребует дополнительных затрат кандидатов и независимых НПО.
Кыргызстан заслуживает направления миссии международных наблюдателей под эгидой Бюро по ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) при ОБСЕ. Преимущества международных наблюдателей очевидны: они могут работать без давления со стороны власти и вряд ли будут вовлечены в коррупцию. Но есть и препятствия – некоторые моменты все же могут оказаться незамеченными краткосрочными миссиями и наблюдателями со стороны, даже если они хорошо обучены. БДИПЧ, расположенный в Варшаве, может осуществить такой мониторинг, если будет приглашен правительством страны. БДИПЧ заявляет, что он ограничен в отношении ресурсов, но кажется, он все-таки может направить международные группы мониторинга, как на парламентские, так и президентские выборы. Обычно долгосрочная миссия направляется на место за два месяца до начала выборов, а большое число краткосрочных наблюдателей развертывается непосредственно в день выборов. Кыргызстан нуждается в миссии, действующей на всей территории страны, и хорошо подготовленной долгосрочной группе наблюдателей, хотя число возможных наблюдателей зависит от готовности участвующих государств принять этот персонал. Слабая реакция на просьбы Бюро о направлении наблюдателей на выборы в Казахстане в сентябре 2004 г. создает плохой прецедент. Важно, чтобы члены ОБСЕ на сей раз более отзывчиво отнеслась к запросам Бюро.
Коалиция НПО и другие НПО, вероятно, примут активное участие в избирательной кампании, хотя для этого имеются некоторые юридические ограничения.
На прошлых выборах партии чаще всего игнорировали молодежь или манипулировали их голосами. На сей раз молодежь, может быть, проявит большую активность, хотя молодые люди обычно не вовлечены сильно в политику. Студенты, в частности, отказываются присоединяться к движениям оппозиции или НПО, чтобы не иметь неприятностей с руководством университетов. На предыдущих выборах студенты жаловались, что их принуждали голосовать за кандидатов, одобренных университетским руководством, угрожая исключением, потерей стипендий или места в общежитии.
Маленькие группы молодежи ведут кампанию за более активную роль молодых людей. В Оше "Южный центр молодых избирателей" намеревается провести образовательную кампанию, направленную на привлечение молодежи к участию в выборах.[166] Другие проекты в Бишкеке нацелены на поощрение дебатов или вовлечение молодежи в работу НПО или связанную с ними деятельность.
Агентство США по международному развитию (USAID) дает малые гранты многим местным НПО на проведение их собственных программ, связанных с выборами в местные органы власти в октябре 2004 г. и, вероятно, предоставит их вновь во время выборов 2005 г. В число получателей грантов входят женские организации, группы защитников окружающей среды, организации, занимающиеся конкретными проблемами и местные активисты всех направлений. Цель такого подхода - поощрить кандидатов обратить более серьезное внимание на местные проблемы. Большинство кандидатов не всегда готовы ответить на вопросы избирателей по поводу, например, проблем охраны окружающей среде или других такого же рода. И не всегда важно, что эти проблемы могут быть решены в ходе избирательных кампаний, гораздо важнее то, что кампании по выборам будут сосредоточены не столько на конкретных личностях, сколько на общих проблемах, и позволят таким образом вовлечь людей в их решение. Другой предназначением НПО является мониторинг за соблюдением прав человека в течение кампании. Хотя в Кыргызстане действует несколько НПО по защите прав человека, координация их деятельности ограниченна, и лишь немногие имеют авторитет в политических кругах. Было бы полезно создать механизм воздействия отчетов о правах человека, чтобы расследовать и выносить случаи давления на кандидатов, их семьи или сторонников и сделать их предметом для более широкого внимания. Такие отчеты в настоящее время выходят с опозданием, и часто инциденты получают широкую огласку только спустя некоторое время.
Уполномоченный по правам человека - омбудсмен Турсунбай Бакир-уулу также может сыграть свою роль в мониторинге за соблюдением прав человека. Он намеревается включиться в мониторинг избирательного процесса.[167] Институт омбудсмена, у которого имеются региональные офисы, могло бы с пользой поддержать тех участников выборов, которые почувствуют к себе несправедливое отношение судов и других официальных структур.
Средства массовой информации сыграют важную роль в избирательном процессе, хотя мнения наблюдателей относительно их влияния различны. Власти уверены в их воздействии и стремятся контролировать ключевые СМИ.
Государство контролирует существенную долю радиовещания, несколько национальных газет и большую часть местной прессы. В частности, Государственное телевидение и радиовещание (КТР), которые наиболее широко транслируются по всей стране, будут ключевым инструментом официальной пропаганды. Телевидение считается ключевым средством для проведения кампании.
В ходе прошлых выборов сюжеты КТР были почти всегда посвящены проправительственным кандидатам. Деятельность оппозиции освещалась в негативном ключе.[168]Два частных канала, главным образом развлекательные КООРТ и НБТ, как полагают, контролируются членами президентской семьи.
Единственным независимым телевизионным каналом, доступным на всей территории страны, является "Пирамида". Освещение им последних парламентских выборов, согласно наблюдениям ОБСЕ, был достаточно сбалансированным, но в ходе кампании по выборам президента на этот канал оказывалось сильное давление, и он подавал президента в положительном ракурсе намного чаще, чем его оппонентов.
Значение "Пирамиды" признано властями. В мае 2004 г. канал на один месяц прекратил вещание, по-видимому, из-за технических дефектов в телевизионном центре, услугами которого "Пирамида" пользуется вместе с другими каналами. Работники центра убеждены, что это не было техническим сбоем, а политическим маневром, направленным на создание давления перед выборами.[169] "Пирамида", в конечном итоге, снова вышла в эфир после международных обращений к президенту Акаеву, но затем поползли слухи, что владельцем станции стал зять президента. Они были опровергнуты известными владельцами, а в политике канала не произошло никаких очевидных изменений.[170] Если "Пирамида" будет придерживаться на выборах независимой линии, то она попадет под усиливающееся давление и ей потребуется серьезная международная поддержка.
К другим независимым телевизионным станциям относится Ош ТВ, ведущее трансляции на узбекском языке. На него также периодически оказывалось давление со стороны властей, часто путем подобных "технических" проблем. Местное радио, как правило, меньше работает в этом направлении и может быть использовано общественными организациями лишь для сообщений и ознакомления с новыми избирательными программами. Популярное «Радио Салам», расположенное в Баткене, предлагает серию связанных с выборами радиопередач, включая разъяснение гражданам их избирательных прав, и дебаты кандидатов по местным проблемам.[171]
Наиболее влиятельной радиостанцией, однако, является Радио Свобода, финансируемая США. Ее служба вещания на кыргызском языке Азаттык, является, возможно, самым популярным СМИ в стране. "Влияние Азаттык чрезвычайно велико среди населения, сильнее, чем [влияние] всех государственных органов средств массовой информации, вместе взятых", говорит депутат оппозиции Ишембай Кадырбеков.[172] Кандидат в президенты Бакиев также говорит удивлен этим влиянием: «Когда я отправлюсь в отдаленные районы, я всегда удивляюсь тому, что люди в курсе [текущих дел]. Там нет никакого телевидения, никаких газет. Я спрашиваю их, откуда они знают обо всех этих событиях, и они говорят: «все мы слушаем Азаттык».[173]
Понятно, что деятельность станции вызывает раздражение властей. Президент Акаев однажды обвинил ее в "информационном терроре" против Кыргызстана, и глава союза журналистов Кубан Мамбеталиев указывает, что влияние Азаттык является причиной нового запрета, введенного в Кодекс о выборах в отношении финансируемых другими странами средств массовой информации, вовлеченных в избирательные кампании.[174] До тех пор, пока Азаттык остается в эфире, властям будет трудно осуществить полный контроль над средствами массовой информации. Действительно, чем более односторонним является освещение событий подконтрольными гостелевидением и радио, тем больше внимания информации Азаттык.
Газеты будут менее влиятельными, хотя они читаются более широко, чем это можно было бы предположить, исходя из их тиражей. Независимое издательство, управляемое Фридомхауз в Бишкеке, могло бы оказать существенную поддержку независимым средствам массовой информации.
Неординарный подход при освещении избирательного процесса в СМИ мог бы сыграть важную роль в поддержке выборов. Международные НПО, например, Интерньюз могут сыграть существенную роль в развитии творческого подхода к освещению выборов. Телевидение и радио могли бы с пользой проанализировать прошлые выборы, чтобы сообщить избирателям о тех проблемах, с которыми они могут столкнуться; осветить выборы в соседних странах (парламентские выборы в Казахстане в сентябре 2004 г., например). Было бы интересно начать дебаты об избирательных процессах. Имеются также значительные возможности для творческого представления информации общественными организациями. Это способствовало бы повышению явки избирателей и созданию такой атмосферы, при которой проведение честных выборов получило бы широкую общественную поддержку.
На прошлых выборах судебная система использовалась и властями, чтобы избавиться от нежелательных кандидатов и кандидатами, чтобы избавиться от конкурентов. Председатель Верховного Суда Курманбек Осмонов обещает "строго контролировать" вмешательство судов и утверждает, что кандидаты могут рассчитывать на справедливые слушания их дел в суде.[175] Он указывает, что большинство споров должно решаться избирательными органами, но подтверждает, что на судебную систему также будет возложено существенное бремя. Сам Осмонов стал депутатом парламента только после пяти месяцев судебных баталий, и надо полагать, что он хорошо знаком с этими проблемами.
Судебная система сталкивается с чрезвычайным давлением. Судьи назначаются президентом, и это – серьезные рычаги для власти. Средняя зарплата судей – 70 долларов в месяц также делает их уязвимыми. Есть характерный пример: Бакыт Джапаралиев участвовал в выборах мэра г. Нарын в 2003 г. и одержал победу, но этот результат был отменен, после того, как его конкурент на выборах подал на него в суд по сомнительным основаниям. Хотя он и выиграл свое дело в Верховном суде, в дальнейшем он его проиграл и был уволен. Он говорит: "Деньги решают все. И власть остается властью, не даст нам демократию".[176]
Мало что было предпринято для улучшения этой ситуации через программы помощи или другие каналы. Программе помощи для проведения выборов, оказываемой в рамках Программы развития ООН (ПРООН), не хватает судебного элемента. Программы международных НПО, например, Американской Ассоциации юристов CEELI[177] могли бы рассмотреть возможность помощи судебной системе в форме обучения судей. Другие инициативы могли бы предложить советы и обучение кандидатов всех партий сложностям избирательного закона.
[158] Документы включают как выпущенные при содействии ОБСЕ, например, Копенгагенский документ 1990 (Международные стандарты выборов), так и Международное соглашение ООН по гражданским и политическим правам, 16 декабря 1966 г. Для более подробной информации см. www.osce.org/odih
[159] Интервью МГПК с членом ЦИК, Бишкек, ноябрь 2003 г.
[160] Несмотря на свой очевидный опыт в этой области, IFES не имеет реальной программы по выборам в Кыргызстане, в значительной степени потому, что доноры не поспешили обеспечить ему поддержку. Его основные действия сосредоточены на гражданском образовании.
[161] Интервью МГПК с председателем окружной избирательной комиссии, 20 мая 2004 г.
[162] Интервью МГПК с Мелисом Эшимкановым, Бишкек, июль 2004 г.
[163] Интервью МГПК с должностным лицом окружной избирательной комиссии, май 2004 г.
[164] Наблюдение МГПК, Ошские выборы в местные органы власти, 12 октября 2003 г. Обучение этих наблюдателей, по-видимому, было очень небольшим. Лидер НПО говорит: "Наблюдатели часто не знают, как правильно составить протокол [выборов], некоторые даже не могут правильно написать свою фамилию. Мы нуждаемся в образованных наблюдателях". Интервью МГПК, Джалал-Абад, май 2004 г.
[165] Интервью МГПК с Усеном Сыдыковым, Бишкек, 6 февраля 2004 г.
[166] Пресс-релиз, "Южный центр молодых избирателей", Ош, email: scyv_yls@mail.kg.
[167] Интервью МГПК, Бишкек, июль 2004 г.
[168] ОБСЕ/ОДИПЧ Миссия наблюдения за выборами, Кыргызская Республика, президентские выборы, 29 октября 2000 г.
[169] Интервью МГПК, Бишкек, июнь 2004 г.
[170] Оливия Аллисон, "Независимая телевизионная станция в Кыргызстане отрицает продажу акций", Еуразианет, 22 июля 2004 г.
[171] Интервью МГПК с Максудой Айтиевой, главным редактором Радио Салам, Баткен, май 2004 г.
[172] Интервью МГПК, Бишкек, 22 октября 2003 г.
[173] Интервью МГПК, Бишкек, 29 июня 2004 г.
[174] Интервью МГПК, Бишкек, декабрь 2003 г.
[175] Интервью МГПК с Курманбеком Осмоновым, Председателем Верховного Суда, Бишкек, 2 июля 2004 г.
[176] Интервью МГПК с Бакытом Джапаралиевым, главой Теплокоммунэнерго, Нарын, 13 ноября 2003 г.